中国社科院法学研究员常纪文解读2014年修订的安全生产法

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各位网友大家好！“中国访谈·世界对话”，欢迎您收看！2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《关于修改<中华人民共和国安全生产法>的决定》，修改后的《安全生产法》将于今年12月1日施行。据报道，多位常委会会议与会人员表示，“安全生产人命关天，希望尽快通过法律的修改，降低我国安全事故的发生概率”。那么，此次修法具有哪些亮点和不足，未来能否实现立法者的心愿？《中国访谈》就这些问题特邀国家安全生产理论专家进行解读。今天作客《中国访谈》演播室的嘉宾是国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、原北京市安监局副局长常纪文。

常教授您好！感谢您作客《中国访谈》演播室。

常纪文:
谢谢！

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在节目的开始，想先请您给各位网友介绍一下，此次安全生产法的总体修改状况……？

常纪文:
此次修法大概历时有两年多时间，由97变到114条，增加了17条，修改了70多个条款。从结构、内容来看，吸收了国际上的一些很成熟的安全生产的监管经验，平衡了各个方面的利益。此外，按照国家治国理政的新要求做出了修改。虽然现行的《安全生产法》取得了很大的成绩。2005年全国是“万人事故”——安全生产方面受伤害人数大约有12万人，到去年是7万人，降低的幅度非常大。但是随着时间的发展，国民经济和社会发展取得了进一步的进步，社会各界对安全生产的要求就更高了，所以这时候就提出对《安全生产法》进行修改。总体来看，《安全生产法》的修改幅度很大。虽然是修正，但也达到了修订的幅度，总体来看法律修订还是比较不错的，是一部符合实际需要的安全生产法，可见全国人大常委会、国务院法制办等有关机构和部门对这部法律进行修正的重视。

这个法律还有一些亮点，当然也会具有一些缺憾和不足，等一会儿会跟大家讲。

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据了解，此次修法要求进一步完善安全生产的基本法律制度，使法律更具有操作性和规范性，也是希望通过法律来降低安全生产事故的发生，您认为此次对安全生产法的修改，它在立法定位和规范模式上有哪些新的变化呢？

常纪文:
第一，在立法定位方面，这回《安全生产法》的修改做出了一个创新，在很多地方把“安全生产管理”改成了“安全生产工作”，这说明以前的《安全生产法》是个管理法或监管法，变成了一个全方位的工作法，实现了立法定位的改变。《安全生产法》这回的修改涉及了大量基础性、综合性的规定，基于此，可以说《安全生产法》第一个特点，应该是基础性、综合性的安全生产法律。

常纪文:
第二，这个法律在其中规定了很多和其他安全生产法律法规在使用方面相衔接的规定，比如它规定了在消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全方面，后来又扩展到了核与辐射安全，以及特种设备安全，使《安全生产法》的统一性和统筹性更加明显。

总的来看，修改后的《安全生产法》其调整机制和方法还是以行政法律机制的调整方法，调整机制为主，总体上来看仍然属于行政法。但由于安全生产法大家都知道，它具有社会公益性，并且在里面规定了劳动合同、工会等方面的规定，所以又可以把它纳入社会法的范畴之中。

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其实可以说这次修法在立法定位和规范模式还是带来了一个很大的变化？

常纪文:
在规范模式上，变化也是比较大的。我刚才讲的，把安全生产管理改为了安全生产工作，看似简单的文字修改，其实用意是很深的，把整个立法的规范模式做了大的调改。所以，我认为第二个特点，《安全生产法》这回修改就是由传统的命令+控制式的管控法升级为管理和自主相结合的共治法，就是强调各方面共同参与，主要表现在以下两个方面：
第一个方面，建立了多方参与和合作的共治机制。譬如说安全生产法修改之后的第三条规定，它强化和落实生产经营单位的主体责任；建立生产经营单位负责，职工参与；政府监管；行业自律；社会监督的机制，消除了以前过分地重视行政监管的弊端，发挥了各个方面的积极作用，体现了国家治理体系建设现代化、安全生产共治的要求。
第二个方面，既然我们说发挥各个方面的作用，所以《安全生产法》的修改在里面规定了，比如说协会、行业组织、工会，强化了它们的作用。譬如说这次它的12条规定了，有关协会组织依照法律、行政法规和章程——特别是强调章程的作用，为生产经营单位提供安全生产方面的信息培训等服务，这个信息培训服务是新规定的。

发挥治理作用，促进生产经营单位加强安全生产。第13条规定，“依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则”，刚才说了章程还有执业准则，就是突出了其他主体的自治的作用或自主的作用。“接受生产经营的委托为其安全生产工作提供技术和管理服务”，那么这一些措词，就是“章程”、“自律”、“执业准则”的措辞，创新了安全生产主体架构的设计，在精简行政许可的形势之下，为如何加强安全生产管理指明了方向。这说明我们国家的安全生产工作不仅要在法制的轨道下进行，以后还要在国家治理体系和治理能力现代化的框架下进行。

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可以说我们在修法的规范模式上也是带来了很大改变的。您认为在立法理念以及工作思路上，此次修法有哪些创新之处呢？

常纪文:
立法理念和工作思路对于立法是非常重要的，就像我们写文章一样，如果文章立意更高，那么这个文章可能会写得很好；如果这篇文章还没开始写，立意很低的话，最后这个文章肯定会写得不怎么样。《安全生产法》的修改也是如此，因此，修改立法目的，提高立法立意是一个必须要做的事情，此次《安全生产法》的修改在第一条明确规定了立法目的，在其他的条款也隐含了一些立法目的，比如以人为本，立意是以人为本，就把安全生产法的立意给提高了。

《安全生产法》的第1条“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法。”修改为“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。”这是现行法的规定，它修改成了“为了加强安全生产工作，防止和减少安全生产事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法”，这里面有两个改动的地方，第一是由“安全生产管理”变成了“安全生产工作”；第二，原来立法的目的虽然有防止和减少安全生产事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，把这三个并列，但是我们如果仔细去研究会发现，安全生产最后的目标点是促进经济发展。所以，在一些地方不可避免就演变成片面地追求经济发展或经济增长，忽视安全生产的现象，因为安全生产的目的是为了促进经济发展。

这次立法目的第二个亮点就是，规定经济和社会持续健康发展。持续和健康发展，因为安全生产是约束性的因素，以后会发展成积极的因素。但是有一点，安全生产如果工作做得好就表明经济社会持续健康发展了，所以，这个改动是比较大的。

第3条，虽然它不属于立法目的这一条，但它里面的一些规定也可以对立法的立意有一些补充作用，它的第3条修改增加了“安全生产工作应当以人为本”的规定，就是立法的理念或立意得以提升，更加科学、更加人性。所以，我认为，这回立法理念有创新，安全生产法修改的第三个特点，体现了民本性和民生性，民本性就是以民为本，体现了民生性。立法理念的修改，对它的基本方针、主要制度、法律机制和法律责任设计，特别是它们的提升和发展起到重要的指导作用。

第二个方面，关于工作思路。这回安全生产法的修改借鉴了职业病防治法的修改经验，现行的安全生产法里没有工作思路的规定，职业病防治法里有，所以，这回借鉴了职业病防治法的修改经验。职业病防治法和安全生产法都是安监部门执法的依据，它这回修改更加注重安全生产工作的全面性、系统性、逻辑性，特别是理性，就是这个思路它不虚，它很实。明确了安全生产工作的路线、方针、主体、方法、方式。

譬如说第3条是这么规定的：“安全生产工作就是以人为本，坚持安全发展”，在原来二审的草案里是“坚持安全发展战略”，这回改成了“坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针”，这个方针倒没有改，但后面做出了一个很大的创新，就是“强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”。可以看出来，这个规定说明，安全生产工作以人为本是工作的基本原则，这是一个基本的原则。
安全发展是安全生产工作的战略基本要求，安全第一、预防为主、综合治理是安全工作的基本方针，生产经营单位的主体责任是安全生产工作的核心要素，就是基本重心。生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督是工作的主体、方式和方法观。可见，修改之后的安全生产法在工作思路方面视野更加广阔，思路更加清晰，主体更加注重多元化，手段更加注重相互衔接，方式方法更加注重层次性和衔接性。特别是层次性和衔接性，实现了安全生产法规范的理性目标。因为安全生产这个工作是很实的，来不得半点虚假，必须规定不能喊空口号，《安全生产法》在第3条里边就实现了安全生产工作的理性化。

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刚才您也提到了安全生产责任是一个核心的要素，我们也知道，落实生产经营单位的主体责任是减少事故发生的一个根本路径。那么，如何建立明确、可操作的安全生产责任制也是其中一个重中之重，请您给大家简单介绍一下，在这方面应该加强哪方面的基础工作，在安全生产责任的规定上与以往又有哪些不同呢？

常纪文:
安全生产工作基础不牢，地动山摇，特别是它涉及到生命安全和健康安全，所以，必须加强安全生产的基础性工作。这次安全生产法修改借鉴了4月份环保法修订的经验，加强了基础性的工作，这个基础性的工作既包括科技、教育，也包括经济投入和社会支持，主要包括以下四个方面的基础性的工作。
第一个工作，在标准化和隐患排查方面做出了规定，要求“推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平”，而且增加了另外一个规定“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患”，使标准化和隐患排查成为全面改进安全生产工作的重要基础工作；要求县级以上地方人民政府建立健全重大事故隐患治理督办制度。县级以上人民政府治理这项制度已经在安监总局的领导之下实施了多年，但好的做法应当通过立法予以巩固，包括标准化、隐患排查、分级分类管理，《安全生产法》的修改都予以巩固，这说明了这些做法是很好的。

第二个工作，基础性的工作，加强了乡镇监管的作用，特别是对乡镇监管的定位做出了设计，夯实了安全生产工作的基础。比方说它这回规定，“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机构应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况进行监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”以前中国的行政法自古以来有一个特点，对机构职责的规定，包括义务职责的规定一般是不下县的，一般到县一级为止，很少对乡镇这一层次的机构做出安全生产、环境保护等方面的规定。党的十八届三中全会决定里提到了要加强安全生产的基层力量的建设，这次《安全生产法》的修改突出了乡镇、街道这一级的安全生产监管作用。但是考虑到在基层安全生产监管还是应当主要发挥县级以上安监部门或者其他负有安监职责部门的作用，所以这一回对乡镇一级包括街道一级政府安全生产监管职责并没有完全地依靠他们。比方说规定了协助的职责，因为很多乡镇是没有执法权的，还得依靠县级安监局、市级安监局、省级安监局来执法，所以，它规定了协助，乡镇这一级主要是监督检查，发现违法行为主要上报。如果有授权执法，在授权执法的范围可以进行一些执法活动。

第三个工作，加入了很多培训教育的规定，比如以前对企业负责人，这回新增了一项责任，就是培训职责。培训职责里还对职工的培训做出新的要求，要求培训必须让职工了解这个应急知识，这是非常重要的。要求什么呢？“生产经营单位建立安全生产教育和培训档案制度，如实地记录安全生产的培训时间、内容、参加人员等考核结果等情况”。我在北京市安监局当了3年半的副局长，对安全生产培训和教育的感受是很深的，因为以前主管这个方面。但是实话实说，在实际实践中，安全生产培训作假的现象是比较普遍的，后来我们进行了整改。另外，还包括企业里面领导班子，开安全生产例会记录作假的现象，一个人做到底的现象比较多。比如说作假怎么发现呢？签名是几个人一起签的，并不是每个人都签，代签的现象比较普遍。代签的现象如果比较普遍，说明这个企业安全上的培训作假的现象是比较普遍的。这个事情必须得做实了。

第四个工作是创新，这回做了一个创新，发挥了注册安全生产工程师的专业作用。我们国家现在有不少注册安全工程师，也有不少注册助理安全工程师，但是这一种专业人才他们发挥作用缺少法律的支持，譬如说享受什么待遇，发挥什么作用，都没有做出明确的规定。这回《安全生产法》的修改，在里面创新性地对他们的作用做了规定，要求比较危险性的一些单位，危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼等高危和事故高发单位必须配备注册安全工程师从事安全生产工作，并且鼓励其他的经营单位聘用注册安全工程师。

第二个方面，关于主体责任。主题责任是很广泛、很严格的，因为把它定位为主体责任，也就是说企业安全生产责任是至关重要的。《安全生产法》的修改首先把安全生产责任制给做实了。

第一，规定了企业内安全生产责任的考核机制。以前我们到企业去检查的时候就发现，一进到企业里，首先看到墙上挂着很多的规章制度，也规定了安全生产责任制，并且责任人、责任岗位也一一对应到人了。实际上落实情况怎么样呢？应当说很多都不行，也就是说安全生产责任制在很多地方仍然是挂在墙上的东西。

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流于表面？

常纪文:
对，流于表面，所以这次修改就把它做实了，就是企业内进行安全责任的考核机制。我建议以后安监部门去检查的时候，把责任制落实一下，演练一下，督促一下也是可以的。

第二，安全生产工作得花钱，所以，这回规定了生产经营单位安全费用的提取和使用的要求，要求具实列支，专款专用。

第三，对安全生产机构和人员的配备、职责规定就更严格了。以前规定的一些，比如危化企业，生产、储存企业的负责人和安全生产管理人员要接受培训，统一考试，然后取得资格方可上岗。这回就扩大了范围，把道路交通和金属冶炼企业负责人和安全管理人员也纳入了考试的范围。因为最近几年，一些炼钢厂经常发生安全生产事故，道路交通发生事故也比较多，特别是重特大安全事故的发生，所以，这次修改考虑这一形势需要，把这两部分人也纳入进去了。

第四，还有一个创新性比较大的，对安全生产管理人员、管理机构的设计，以前规定，除了刚才讲的危化、道路运输、金属冶炼、建筑企业、矿山企业他们以外，对于一般的企业，如果说从业人员超过100人，原来规定是300人，现在改成了100人。

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更为严格了。

常纪文:
对，超过100人的应该设立专门的安全生产机构或配备专门的安全生产管理人员。低于100人的就应该设立专职或兼职的安全生产管理人员。安全生产管理人员、企业负责人对于企业安全生产的本职水平的提高起着非常重要的作用。这回《安全生产法》的修改，在里面增加了很多安全生产管理里他们的权利、他们的义务。比如说他对于一些情况比较紧急的可以做好善后措施，可以要求他让大家撤离，保证大家的安全。如果做出这些举动之后，企业不能扣他的工资福利，也不能解除他的劳动合同，就是依法保证了他们的权力。但我有个担心，因为企业员工往往处于弱势地位，这一条作用发挥得怎么样还有待观察。特别是劳动者撤离了，最后企业把他解聘这个现象也有，包括以前实际之中也发生过企业员工举报安全生产，最后发现就把人给开了，这个现象也有。

第四，对于一些新的主体提出了新的要求，譬如说劳动合同法是2007年制定的，对劳务派遣工、实习生的劳动权利和义务做出了规定。现行的《安全生产法》是2002年通过的，因此对2007年的事情它无法估计，这回修改就把劳动派遣工、实习生他们的安全生产的权利和义务，特别是培训和教育规定得比较清楚。对于金属冶炼、装卸、危险物品建设项目要求进行安全评价和安全设计，并报审批，特别强调了这个要求。此外，对危险性系数比较大的，比如海洋石油开采设备、矿山井下特种设备也纳入到了特殊管理的范围。

第五，加强了承发包方的管理。在实际之中，特别是建筑工地发生安全生产事故一倒查责任，一般不可避免地发现工程有层层转包的现象。层层转包是我们国家建设合同里一个比较普遍的现象，层层转包、转包承租过程中必须得有安全生产义务的重新分配，这是个很现实的东西。这回《安全生产法》的修改就要求生产经营单位对承包单位、承租单位安全生产工作实行统一协调管理，定期进行安全检查，发现问题的应当及时督促整改。这些规定使《安全生产法》对企业的主体责任具有实在性和实效性。

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据我们了解，此次修法的一些新的规定其实是做实安全生产责任主体的作用。其实，防止安全生产责任事故的发生，仅仅依靠生产经营主体自身的自觉是远远不够的，监督在这时候就起到非常重要的作用，您认为此次修法在管理监督方式和监管手段上有哪些改进？

常纪文:
改进不小，如果法律对企业的义务规定得再细致，但缺乏一种激活机制或启动机制，比如社会监督等等，那么这个规定是虚的，还是墙上挂的。我在北京市安监局任副局长的时候也发现，很多企业的制度很完善，很多政府的一些规范化文件，甚至法律法规规章规定也是很完善的，但在实际之中就会发生这样的安全生产事故。为什么呢？是因为这些制度在睡觉，我们国内的法律不少，包括环境污染等很多方面，为什么会发生呢？是法律和制度在睡觉，法律和制度实施没有启动，主要是监管方式不适应现实的发展。

常纪文:
第一方面，监管方式有转变。这回《安全生产法》的修改在监管方式上做出了以下六个方面的创新：

第一，规定了安全生产规划的监管制度。安全生产也是个政府的活动，应该列入国民经济和社会发展规划，现行的安全生产法是没有规定的，这一回它规定了。因为规定之后就有人财物的保障，而且有利于安全生产规划和城乡规划、其他规划相衔接。整个安全生产是经济发展的相伴相生的东西，如果说纳入经济和社会发展规划，如果不把安全生产纳进去，那么安全生产工作肯定会出问题，这一回明确了，我认为是一大进步。

第二，参照安委会的职责，要求国务院和地方各级人民政府建立健全协调机制。这个协调机制，现行的《安全生产法》规定国务院和地方各级人民政府协调，因为它既管安监部门，同时管建设部门、发展部门、市政部门，包括其他的部门，所以，应该政府去协调。但是很多协调不具有常态化的特征，一个地方一个特点。这回《安全生产法》修改的时候就要求建立协调机制，解决安全生产监管中存在的问题，协调机制的规定，使《安全生产法》规定，比如政府的督促、协调解决具有机制的基础。

第三，实行了信用管理，在2010年《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》里，就有信用管理的设计。就是对于那些有严重安全隐患或者发生安全生产事故的单位，安监部门应当把有关事故的风险和信息提交给可以约束它的部门，比如国土部门，供给土地，包括投资部门，这个企业有安全隐患，可能造成重大事故或者被关闭，投资部门他们就会考虑我是不是给你贷款或者给你投资；证券部门，如果这个企业安全风险，或者发生重大安全生产事故你不改的，证券部门就可以不让你的股票上市，你上市了也不能让你再融资。包括行业主管部门，通过信用管理这种新的模式，适应了新的要求，我们在公民社会，包括加强公民信用和企业信用大背景下，有利于发挥公民和企业守法的自觉性，使强制守法变成自觉守法。

第四，精简审批基础之上，优化管理流程和方法。最近两年，国务院取消了很多安全生产工作的行政许可，精简许可，减轻企业的负担，这回安全生产法也响应了这一号召，精简了一些许可。譬如说像以前安全生产有安全评价或安全条件论证，后面紧跟着有“三同时”，“三同时”搞完后面有安全生产许可，审批和许可就太多，现在一个企业要上马，要经历审批和许可，涉及到的精简也不少。

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很繁琐。

常纪文:
比如说有安全生产方面的、职业卫生方面的，职业卫生也是安监督方面的职责，消防方面的、环保方面的、水土流失方面的、能源方面的，都有6—8个“三同时”和“预评价”，企业的负担很重。这回《安全生产法》的修改就把“三同时”的验收和审批给它取消了，改成了企业按照法律的规定自主组织验收，企业对这个结果负责。原来是审批的，《安全生产法》的修改把它和企业的行政许可相结合了，也要求安监部门加强对验收活动和验收结果的监督检查。

第五，发挥地方的作用，对一些应该淘汰的落后的设备或工艺，原来是国家发名录，现在是授权省一级的人民政府也可以发布自己的淘汰名录。

第六，规定了分类分级监管的体制和年度监督检查计划的机制。安监系统有个工作是其他部门比较称道的，就是年度执法检查计划。每年这个地方应该检查多少家企业，到哪些区域，包括全覆盖，要求制定年度检查计划。我在北京市工作的时候也都是有的。年度执法计划实际还是有用的，它是定期执法和非定期执法相结合，你要完成这个任务就可以了，有利于防止执法常态化之后执法懈怠的现象，因为执法到不到企业，企业要登记，政府部门也有信息登记的，所以，使安监部门活动起来。一个地方安监部门如果成天待在办公室里，这个地方的安监工作是搞不好的，只有安监执法人员长期下基层，因为执法活动保障，就防止执法懈怠的现象发生，这个地方的安全生产工作应该能做得比较好的。

第二个方面，监管手段出硬招。

安全生产事关生命安全，如果说监管手段比较软、比较弱的话，那么肯定会出事。我讲个亲身的案例给你听听，我当年管全北京市的地下有线空间，地下有线空间容易发生群死群伤事故，要么是缺氧窒息，要么里边有硫化氢气体，让人中毒或窒息死亡。在一个地点，同一个专业队伍，我们抓到过三次，第一次抓他就比较害怕，就跑，人到了现场，但是我们没有查封扣押权，所以我们等了一会儿就走了。第二次我们倒是报上北京电视台去了，结果我们追他就跑，我们回退他就回退，始终保持一定的距离，打拉锯战、游击战。这是高危施工，经常发生群死群伤，北京电视台把这个镜头拍下来了。第三次他就不跑了，为什么？他在这两次执法中发现你没有强制扣押权，最后他就不跑了，还感谢我们安监局人员，说感谢你们，让他们上电视了，一辈子没上过电视，这次上电视了。所以有时候感觉到比较心酸。后来我们就探索，怎么探索呢？你不是跑吗？你人一跑，我们就把你的设备给装起来保存，现场留下一个执法单，就是说你跑了，我们找不到你，把你的东西给你保存下来，让你回去接受处罚。这一回《安全生产法》的修改，就把查封危险物品的施工场所、无限活动场所的查封权也做出了规定，对于及时解决违法问题，恢复秩序意义重大。

第二，监管必须强调实效，很多地方，安监局要求他停产停业，包括地方政府责令关闭，最后发现这个企业半年、一年以后还在开，还在运行，因为有企业给他供电，有企业给他供水，还有企业给他供应能源，还有企业给他供菜，民爆的物品矿山里的还有。这回《安全生产法》为了保证执法的效果，规定安监局可以下通知，要求有关单位停止供电、供水，包括供应民爆物品。这对保障执法的严肃性是非常有好处的。值得提出来的是，有时候停电停水会给企业造成重大损失，就要求一般提前通知；企业整改到位了应该及时地恢复供电供水，防止地方的安监部门对企业吃拿卡要，要挟这个企业。有明确规定，如果排除了隐患，你必须得恢复供电供水。

第三个方面，监管手段的方式和手段的变化，参与和监督体现了国家共治的要求。

第一，安全生产，包括政府、社会、企业、行业，体现了国家共治的要求，特别是对工会的作用进行了重新定位，这回修改，工会对安全生产工作进行监督，特别是规定生产经营单位制定或修改有关安全生产法的规章制度时应当听取工会的意见。

第二，规定了新闻媒体的宣传、教育、电视、电影有安全生产宣传教育的义务，原来规定安全生产是提高职工的安全生产意识，这回修改有个特点，提高全社会的安全生产意识。

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范围更广。

常纪文:
对，范围更广。因为安全生产是个社会法，所以要求更高。比如北京市安监局每个早晨都会花一定的时间对安全生产的管控，如果说有闪电、刮大风、下大雪、下大雨，北京电视台和其他相应媒体搞个字母提醒，这都是提高全社会的安全生产意识。像丈夫去上班，妻子看到电视提示之后就提醒丈夫你要注意安全，这就很有好处，使各个方面都参与进来。

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可以说此次修法在安全生产的监管方面也是下了很大力度，很多地方都进行了严格的规定，从近期发生的多起重特大安全事故来看，一些地方政府不能够认真履行安全生产的监督管理职责也是有一定原因的，对于此次安全生产的监督，政府具有怎样的责任，您对此怎么看？

常纪文:
安全生产工作中，政府的责任是非常大的，但是这回遗憾的是没有规定，安全生产责任，政府承担的主要责任没有提及，环境保护有，这不得不说是个遗憾。

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一旦发生安全生产事故，救援是第一位的，应急救援制度是否规范、科学也是非常重要的。此次修改在应急救援以及事故的处理方面有没有什么新的规定？

常纪文:
安全生产救援应该说全国各地的救援是比较好的，比方说国家已经在很多重点企业建立了国家级的安全生产救援基地，这个基地不仅为这个企业服务，还为这一片服务，突出了安全生产救援的区域化。这回《安全生产法》修改把这个巩固下来了，并且要求经常对于安全生产设施设备的运营维护，要求建立全国性的安全生产应急救援系统，在重点行业、领域建立安全生产应急救援队伍，鼓励生产经营单位和其他社会力量建立应急救援队伍，特别是一种自愿性的，比如北京市朝阳区，朝阳区在社区里就有居民自己组织的，居委会牵头的消防队伍。

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自发性的？

常纪文:
对，自发性的。配备相应的应急救援物资，提高安全生产应急救援的专业水平，并且经常加强演练，这回安全生产法修改还有一个很大的特点，就是要求企业的安全生产应急救援，比如说和政府的互相衔接，有的时候应急救援预案很多地方是一大抄，你抄我的，我抄你的，互相抄，但缺乏可实施性，这回要求必须和政府的互相对接。

安全生产应急救援方面，现实生活中这回提出了一个解决方案，在很多地方发生安全生产事故，比如煤矿、火灾这些事故以后，现场乱哄哄的，比如建委的人来了他也要指挥，消防的人来了他也要指挥，安监的人来了他也要指挥，环保物业污染他也要指挥，县长来了指挥、市长来了指挥，省长来了指挥，中央来人他也要指挥，就乱哄哄的，你不知道到底听谁的，而且有的根本不懂专业，应该统一部署，统一布置，制定一个统一的机制，让专业部门发挥应急救援作用，这回安全生产法的修改，说明应当服从统一指挥，加强协同联动，根据情况采取紧急疏散等措施，这就是把这个现象给解决掉，服从统一的指挥。

以前发生过一个事故，2005年松花江污染这个事故是吉林石化爆炸，结果引发了二甲苯泄漏，就流到松花江里，造成环境污染事故。这回《安全生产法》在和《环保法》的衔接方面做出了规定，就是安全生产事故抢救过程之中应当采取必要的措施，避免或减少对环境造成的损害。

事故调查方面，更加依法，更加规范，首先，对事故调查的原则做出修改，原来的原则是实事求是，尊重科学，这回改成科学严谨，依法依规，实事求是、注重实效。什么叫注重实效呢？就是我们总书记，总理，包括国务院安委会领导经常讲的举一反三，结果过了不久又发生第二次事故，比如黑龙江一个煤矿发生一个事故不久，好多领导班子下井，结果发生了爆炸事故，发生第二次伤亡事故，必须注重实效。如果发生了事故，事故调查报告对你各个方面提出了整改措施，原来没有规定的这回有规定，你落实到位没有，应该加强督促。很多地方发生了事故，事故调查机构提出了建议，最后没有落实。这回对整改的督促落实情况，安全生产法做出了规定。比如如果不落实整改情况的，高法规定的行政处罚和行政处分的措施，此外，防止事故调查作假。这回规定事故调查报告应当依法及时向社会公布，接受社会的监督。

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这一点确实在以往的工作中会经常存在的现象。此次修法另一大亮点是加强有关法律责任的规定，其实加大对安全生产违法行为的处罚力度也适用于当下我们生产领域一个重点治乱的现实性要求，您认为这个要求会有怎样的推动作用和帮助呢？

常纪文:
法律责任对法律来说是至关重要的，法的神话的化身是个独角兽，现在的法律必须要有爪和牙，没有爪和牙的法律是没有强制力的，没有强制力的法律不可能实施得很好，这回安全生产法修改吸取了以前执法中的一些经验和教训，对安全生产的法律责任进行了全方位的加强。比方说对企业的安全生产负责人加强处罚，如果这个企业发生了重特大安全生产事故，原来规定一般是5年，5年内不得再担任这个行业安全生产企业负责人，现在规定终身不得担任。

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更加严格了。

常纪文:
是，更加严格了。比如发生事故的，事故分为一般事故、较大事故、重大事故和重特大事故，那么不仅罚企业，最后还罚你企业负责人，比方说从上一年度一般事故你收入的30%处罚，较大事故40%，重大事故是60%，重特大事故80%的罚款，就是你上一年拿了100万的收入，发生重特大事故就罚款80万，如果说安全生产的企业负责人在事故之后里不立即抢救或事故调查期间直接跑了的，就消失了，从上一年收入的100%的处罚，如果你有100万的工资就罚你100万，当然还有其他的措施。当然，也严厉了对生产经营单位的行政处罚，比方说没有搞培训教育的，或者培训教育不如实记录的，或者没有搞隐患排查的，危险物品的安全管理制度没有建立的，也没有依法进行安全生产演练的等等，以前一般都规定是责令改正，责令改正你还不改就罚款，现在规定责令改正的同时处以罚款，这是对企业有一定的威慑力。以前我们执法的时候，企业说你不能罚我，我责令改正，我马上改。他有个侥幸心理，现在就规定，你只要发现违法我就处罚你，这有一定的威慑力。

常纪文:
第二，罚款的幅度比较大，原来有时候1万、2万的标准，现在提高到5万、10万，特别是如果发生事故的，对企业的处罚这一回大大地提高了。对于一般事故，可以处20万元以上、50万元以下罚款，这个幅度也很大了，这是一般事故，一般事故就是一个人，两个人的死亡事故，当然还有金额方面的；较大事故就是3—9人的死亡，50万元以上，100万元以下；重大事故是10—29人，处100万元以上，500万元以下罚款；如果发生重大特大事故，就是30人以上的事故，处以500万元到1000万元以下罚款，如果重特大事故，情节特别严重的，处1000万元以上，2000万元以下罚款，这个罚款速度也是很大的，1000—2000万元还是很有威慑力的，配合其他的，比如行政处分等其他措施，包括严重的追究刑事责任，威慑的力量还是很大的。基于此，我个人认为，安全生产法最后修改应该也是中国最严格的专业领域行政法之一。

第三，强化了双罚制度，既罚企业也罚企业里的主要负责人，安全生产管理人员包括安全生产的双罚，双罚制度，安全生产法修改应该是在专业领域行政法，包括环保法、消防法里，我认为这是规定得非常严格，非常具体的。

第四，加强了对中介机构违法行为的处罚，比方说罚款标准原先是5000元以上、2万元以下，现在变成了10万元以上、20万元以下；5000元以上、5万元以下变为2万元以上、5万元以下，大大地增强了这个威慑力。因为很多中介机构安全上的评价等等作假的现象比较普遍。

第五，宽严相济，对于比较重的违法行为规定的处罚更加严格一些，对于一些比较轻的研发行为，比如安全生产标志，没有贴提示标志的处罚轻一些，对于矿山、建筑企业、危化企业他们如果违反安全评价，安全设施设计，安全验收要求的，如果违反以后可能要出大事，这时候罚款就是50万元以上，100万元以下，就很严格。对于违反标识、保养、检测设备的一些比较小的违法行为它的处罚幅度是5万元以上，10万元以下，这体现了宽严相济。

第六，除了罚企业以外，对于行政监管人员，如果不尽责的也规定了这个处罚措施。譬如在监督检查之中发现了重大隐患，你如果说不去查处的话，就给予降级或撤职处分，情节严重的追究刑事责任，也是很严格的，也就是说安监部门你的工作人员如果懈怠执法，对于重大隐患你发现了不依法处理的，肯定要担责。

第七，具有法律可操作性，其中一个很重要的亮点是，克服了一些其他部门的立法，克服了一些现象，有行为要求没法律责任，比如要求你不准做这个不准做那个，但有一点缺乏法律的强制作用，这回我查了一下，仔细核对了一下，安全生产法里，应该说绝大多数有行为要求的你违法了，就有相应的制裁措施，所以体现了法律的可实施性和可操作性。

中国网:
此次《安全生产法》的修订也是基于各界的共识和安全生产线上的严峻性而制定的，您认为此次《安全生产法》的修改还有哪些缺憾和不足之处？

常纪文:
安全生产法的修改这回缺憾也不少，主要的原因就是安全生产法它这回修改定位为修正，而不是修订。修正是什么意思呢？就是小修小补，修订是大修大补，往往重新规定，以新的法的形式出现。有哪些缺憾呢？

第一，安全生产法应当成为安全生产领域的一个基本法，这个基本法就应该由全国人大来通过而不是全国人大常委会来通过，它应该统算矿山安全法、职业病防治法，它应该是最重要的，主要的法律。但现在还是“三张皮”：安全生产法、矿山安全法和职业病防治法还是各是各。当然安全生产法的修改还是体现了安全生产法的协调性，但总体上来说，统一协调的问题没有得到解决。

第二，在体例设计方面还是有一些局限性。比如安全生产监督管理这一章，把社会监督仍然纳进去的，当时我写个意见，要求把这个进行改变，社会监督它不属于行政监督管理，包括新闻媒体的报道，社会的监督，应该体现它的独立性，但是这回遗憾的是没有把它区分开。安全生产建议提高全社会的安全生产意识，应该加强信息公开和公众参与，最好专设一章，让全社会来监督你，安全生产工作才有保障，专门设一章，但遗憾的是也没有。

第三，很多人提出来的，像学校、医院等事业单位，这些事业单位它也有“安全”问题，但这些放在学校、医院的事业单位，生产经营过程中的万人事故怎么处理？学校运行过程中出现事故怎么处理，应该参照安全生产法，特别是事故调查的规定予以处理。职业病防治法，比方说对公务员的职业病防治是规定参照，这点做得不是很好。

第四，中央特别了安全生产红线制度，这次安全生产红线主要制度，比如安全生产的限制、禁止、鼓励，这些战略要求凸现不足，另外还有一些地方性探索比较成功的经验，譬如说把隐患当作事故处理没有吸收进去，在一些制度，特别是执法机制，如何激活或者启动这个企业的主体责任，这需要加强。我刚才讲的，企业都有主体责任，包括安监部门的执法计划不能墙上挂挂就完了，还得把它运转起来。

第五，在行政监管方面，也有以下两三个缺憾：

1、监管体制仍然没有得到理顺，广大安监部门提出来的呼吁，就是理顺综合监管和直接监管的管理，可能由于部分的阻力没有进一步理顺。

2、乡镇一级的监管也纳入进去了，但现在有的乡镇根本没有安全监管力度，即使有专业性也不强，有很多是临时工，怎样去加强安全生产监管，所以应该在里面加一条，加强安全生产监管的能力建设和力量建设，按照十八届三中全会决定的要求写进去，但可能立法宜粗不宜细的想法，没有加进去。

3、对于高危企业没有规定强制性的信息公开义务，有些高危企业对周边社会是有安全危害的，应该规定强制性的信息公开义务，比如危险物品的生产经营单位包括储存单位，对于他们安全条件论证，搞安全评价的时候，评价的全文报告应该向全社会公布，因为对周围的环境有一些，这应该借鉴环境保护法关于环评报告的做法，可惜的是由于认识不到位或者其他的原因没有写进去。

第六，在监督机制方面没有规定，人大监督的机制。在实际过程之中，全国21个省市自治区已经有27、28个省市，目前我所知道的，党委和政府联合出台了安全生产党政通则，一杆双抓，齐抓共管的，有的叫规定，有的叫意见，有的叫暂行规定，有的叫通知。但有一点，人大的作用没有发挥，地方政府应该就安全生产定期向人大常委会来汇报，接受人大的监督。还有一些监督机制，比如安全考核对行政区域的考核，对其他部门的考核，现实生活之中已经做了多年，而且已经很成熟，但是还没有写进法律。

第七，最后一个方面的缺憾，一些出发的严厉性还是不够。比方说安全生产经常存在连续违法的现象，只要不发生事故他根本就不在乎，一旦发生事故他屁股一拍跑了，所以，这时候是不是有必要借鉴环保法的修改经验，引进“按日计罚”，就是按照违法天数来计算罚款的措施，我也写过建议，但是也没有采纳。

常纪文:
第八，拘留。安全生产法修改里确实说了，按照治安管理处罚法规定一些拘留措施，但这个规定是不充分的，比如环保法在修改的时候就并没有规定按照治安管理处罚法的要求采取拘留的措施，也就是说环保法规定的拘留措施是独立的行政拘留措施，并不受治安管理处罚法的约束，如果说在安全生产法方面，在治安管理处罚法里缺少依据的话有时候很难，它不是治安方面的东西，如果按照那个来进行行政处理的话，就势必影响安全生产法的威信，应该设立独立的行政拘留措施，譬如说强令职工进行不安全的作业，如果没有特种作业，不仅很影响自己的安全，也影响别人的安全，这种情况可以拘留，最后这个意见没有得到采纳。

总体上，也就是这么多缺陷。

中国网:
再次感谢常教授作客《中国访谈》。由于时间关系，今天的节目到这里就要结束了，感谢各位网友的收看，下期节目再见！